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Un problema
di diritto costituzionale
Si racconta che all'annuncio del colpo di Stato del 2 dicembre 1859, un alto magistrato francese se ne uscisse in questa esclamazione, nella quale purtroppo così bene si esprime la mentalità di tanti
giuristi di ogni tempo : L' atto è illegittimo, la
Cassazione lo annullerà l >. Ma ora, per noi, non si tratta certamente di ricadere in una simile ingenuità ; si tratta soltanto di rivedere un poco, a un anno di distanza, quel che è accaduto in Italia il 25 luglio 1943, dal punto di vista dei principi costituzionali : punto di vista che potrà suggerire al lettore qualche considerazione di un certo interesse politico in merito agli avvenimenti dei quali siamo stati, e siamo tuttora, spettatori e attori.
Che cosa è accaduto, praticamente, il 25 luglio? Un organo costituzionale creato dal fascismo, il Gran Consiglio, aveva votato a maggioranza un ordine del giorno contrario all'indirizzo politico del capo del governo in carica. Subito dopo, il capo dello Stato aveva dichiarato di accettare le dimissioni di quest' ultimo, nominando in sua vece un nuovo capo del governo, già previamente scelto nella persona del maresciallo Badoglio al di fuori di ogni designazione dello stesso Gran Consiglio o di qualsiasi altro organo dello Stato. Poco tempo dopo, dietro semplice deliberazione del consiglio dei ministri e con decreto reale veniva sciolto il Gran Consiglio, in conseguenza dell'abrogazione, simultaneamente decisa, della legge del 1928 che lo aveva istituito, la quale, — si noti, — era, una legge for-ma/mente costituzionale e come tale non avrebbe potuto essere abrogata, a rigor di principi, che con l'intervento... suicida del Gran Consiglio stesso.
Su quale norma di diritto si fondava l'atto posto in essere dal re il 25 luglio ? E da quale fonte traeva dunque la propria legittimità il governo Badoglio ? Le soluzioni che ai due quesiti devono esser date dal punto di vista del diritto costituzionale, lungi dail'ersere tra loro logicamente condizionate, sono invece, contro quel che a tutta prima potrebbe sembrare, nettamente distinte e indipendenti, Giac-chè, mentre è agevole dimostrare che il re aveva agito proprio sulla base ed entro i limiti dell'ordinamento giuridico fino allora in vigore, cioè fascista, è altrettanto certo che il nuovo governo nominato dal re non trovava alcun fondamento in quel diritto positivo.
Cominciamo dal primo punto, che da solo offre. seri motivi di riflessione, in sede politica, sul più che ventennale silenzio serbato dalla Corona in merito alla politica del governo di Mussolini. Non va dimenticato, infarti, che la legislazione fascista aveva espressamente riconosciuto il principio della responsabilità del capo del governo nei confronti del re, per l'indirizzo politico da esso impersonato: tale responsabilità veniva in certo qual modo a sostituirsi a quella verso le Camere, caratteristica del regime parlamentare, sicchè anche la dottrina fasci-sticamente più ortodossa aveva sempre ammesso che al re spettasse il supremo controllo sull'indirizzo politico del suo governo. Il re avrebbe pertanto ben potuto, molto prima del 25 luglio 1943,
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licenziare il suo primo ministro, ritenendone l'opera non più conforme agli interessi del paese, pur re-tendo, nella forma e nella sostanza, perfettamente nel quadro delle leggi costituzionali fasciste vigenti; se poi egli avesse anche la possibilità materiale di farlo, vale a dire, in ultima analisi, la forza ne-nessaria per l'esercizio del suo supremo potere, è questione schiettamente politica, che non deve essere esaminata in questa sede. Qui a noi basta costatare che, costituzionalmente, il re avrebbe potuto fare prima ciò che effettivamente si decise a compiere solo all'ultimo momento, il 25 luglio: anzi, non era nemmeno necessario l'intervento del Gran Consiglio, poichè nessuna norma di legge determi-, nave in alcun modo le vie che aveva la Corona per formarsi un convincimento contrario all' indirizzo politico perseguito dal capo del governo in carica. Fu dunque uno scrupolo costituzionale addirittura eccessivo che indusse Vittorio Emanuele III ad attendere un voto del Gran Consiglio per sostituire Mussolini !
Ma a questo punto si è arrestata la legalità, misurata sempre, — naturalmente, — alla stregua dell' ordinamento costituzionale fascista, del procedimento di formazione del primo governo Badoglio. E' mancato, infatti, un anello della catena di atti previsti da quell'ordinamento per la nomina di un nuovo capo del governo: la consultazione del Gran, Consiglio, che, proprio in questa seconda fase, avrebbe dovuto aver luogo, — e non è invece avvenuta, -= sotto forma di designazione al re delle persone ritenute idonee ad assumere la carica di primo ministro. Nei loro manuali scolastici e nei loro scritti monografici sull'argomento, i giuristi discutevano bensì se il re fosse o non vincolato dalla lista di < papabili >, presentatigli dal Gran Consiglio, ma era comunque fuor di dubbio che la consultazione di tale organo fosse un niomento'neces-sario per la legittimità della nomina del nuovo capo del governa. Nessuna importanza ha in contrario la formula adoperata nel famoso ordine del giorno del Gran Consiglio, per la quale questo rimetteva al re la soluzione della crisi, poichè era appunto alla Corona che già le leggi fasciste, — segnatamente quella del 24 dicembre 1925 sulle attribuzioni e prerogative del primo ministro, — demandavano il controllo sull'indirizzo politico del governo, e pertanto quell' espressione non aveva che un valore genericamente politico, — si potrebbe dire: di retorica politica, - ma non poteva assolutamente derogare alla procedura stabilita dal diritto positivo per la successione alla carica di capo del governo.
La formazione del primo governo Badoglio è dunque certamente avvenuta al di fuori dell'ordinamento costituzionale fascista, che era quello vigente in quel momento. Ed è naturale che sia stato così: perchè non si trattava di un semplice mutamento di persona, di un cambiamento di ministero. ma in sostanza di uscire dal regime fascista. La realtà si è qui vendicata, come tante volte, del formalismo legalistico; tutte le discussioni, più o meno sottili, di certi costituzionalisti sul carattere vincolante o meno della designazione del Gran Consiglio o addirittura sulla possibilità che a capo del governo fosse scelto un non iscritto al partito fascista (!) non tenevano conto di questo elemento di fatto, politicamente. decisivo: che per far cadere il fascismo ci voleva o un suo (impossibile) suici dio oppure una vera e propria frattura nel sistema costituzionale dello Stato.
Rilievo questo, si badi bene, che non contraddice affatto a quanto si è detto più innanzi circa la possibilità che lo stesso diritto costituzionale fascista lasciava alla Corona di sindacare in ultima istanza la convenienza e la conformità all' interesse del paese dell' indirizzo politico determinato dal capo del governo in carica, ma soltanto ne limita la portata, mostrando al tempo stesso in quale aggrovigliata situazione fosse venuta a cadere l'Italia per effetto delle riforme costituzionali fasciste, accettate passivamente dal re. Giacchè resta perfettamente vero che questi avrebbe potuto legalmente licenziare in qualsiasi momento il suo troppo ingombrante primo ministro; ma •è anche vero che, per uscire dal fascismo, sarebbe sempre stato necessario, — o prima o poi, — uscire dalla legalità, che era, infatti, una legalità fascista.
Ma torniamo al primo governo Badoglio. Esso non può dunque, per quanto si è detto, considerarsi costituzionale nella sua formazione alla stregua dell'ordinamento fascista. E poiché questo era, bene o male, il solo vigente e come tale aveva soppresso il precedente sistema di tipo parlamentare, il governo Badoglio si caratterizza come un vero governo da colpo di Stato, che trova pertanto il suo fondamento e la sua giustificazione al di Lori del diritto' positivo, nelle necessità.
Successivamente però, come quasi sempre avviene per ogni governo di questo genere, esso si è venuto, per così dire, legalizzando formalmente in base a una serie di modificazioni apportate all'ordinamento costituzionale fascista, sia pure attraverso atti per forza di cose non regolari alla stregua di quest'ultimo, come ad esempio quella soppressione del Gran Consiglio della quale si è fatto cenno all'inizio. Si è tornati così, in un primo momento ed in linea evidentemente del tutto provvisoria, non già al sistema parlamentare precedente il fascismo e di fatto vigente in Italia fin dall'entrata in vigore dello Statuto, ma ad una specie di governo costituzionale puro e non rappresentativo, nel quale i ministri sono liberamente scelti e nominati dal re all'infuori di ogni designazione parlamentare.
Ma è interessante rilevare come, già a poco tempo di distanza, nella formazione del nuovo governo Badoglio con il concorso dei sei partiti antifascisti rappresentati nei comitati di liberazione e nel congresso di Bari, abbiano trovato una qualche applicazione analogica i principi del sistema parlamentare, per quanto era possibile allo stato delle cose e cioè nella, mancanza di un Parlamento. La Giunta esecutiva nominata dal congresso di Bari,—istituzione puramente di fatto, priva di ogni rico noscimento giuridico, ma espressione di forze realmente esistenti e operanti nel paese, — ha funzionato un po' da Camera rappresentativa e la scelta dei ministri politici si è•svolta in maniera so.stan' zialmente non dissimile da quella generalmente seguita, nei regimi di tipo parlamentare, per la formazione dei cosidetti gabinetti di concentrazione nazionale v. E l'analogia si è ancor più accentuata nel passaggio dal governo Badoglio all'attuale governo Bonomi, in occasione del quale la funzione del Parlamento è stata invece assunta dal Comitato centrale di Liberazione nazionale, con il git11e si sono svolte le consultazioni e le trattative che
hanno condotto alla rinuncia di Badoglio, dapprima, e poi alla formazione del nuovo governo democratico.
Allo stato attuale delle cose, puö dirsi, in conclusione, che se naturalmente perdura la frattura operata nell'ordinamento costituzionale con il colpo di Stato del 25 luglio (ed essa non potra compiutamente e definitivamente saldarsi che attraverso l'opera della Costituente), d' altra parte un primo processo di legalizzazione si è ormai verificato, ferma restando la continuità dello Stato italiano espressa dal permanere dell'organo supremo (re e luogotenente, quest'ultimo regolarmente istituito dalla volontà, della Corona e del governo) e dal permanere dello Statuto albertino, liberato dalle deformazioni e sovrastrutture fasciste. E può aggiungersi, riassumendo il già detto, che le disposizioni statutarie hanno funzionato con l'integrazione sempre più attiva di un complesso di principi costituzionali, che informavano già l'ordinamento giuridico prefascista, tacitamente richiamati in vigore mediante l'abrogazione delle leggi costituzionali fasciste od applicati in via analogica alla complessa realtà di fatto del
momento storico che attraversiamo. /~
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